Por El asilo diplomático no es originario de América Latina, pero como señala el profesor Pierre-François Gonidec en su artículo L’Affaire du Droit d’Asile (El caso de asilo), publicado en 1951, fue en esta parte del mundo que esa institución, que había caído en desuetudo en Europa,encontró un clima favorable a su desarrollo y se le insufló nueva vida porque en los nuevos países las revoluciones eran algo común, la inestabilidad de los gobiernos era grande y las pasiones eran violentas.
Ese desarrollo regional se puso a prueba en la Corte Internacional de Justicia en el caso del asilo diplomático del Dr. Víctor Raúl Haya de la Torre, y en lo que fue el vaivén en este caso, el 13 de diciembre de 1950 Colombia pidió a la Corte que explicara cómo debía ejecutarse su sentencia de 20 de noviembre de 1950, teniendo en cuenta el Protocolo de Amistad y Cooperación que ambos países habían suscrito en 1934, y que dijera claramente sí, de acuerdo con el derecho en vigor entre las partes, en particular el derecho internacional americano, Colombia tenía o no tenía la obligación de entregar al Dr. Haya de la Torre a las autoridades peruanas. Por su parte, Perú objetó la solicitud de Colombia, pidió a la Corte que declarara su rechazo de la conclusión de Colombia de no estar obligada a entregar al Dr. Haya de la Torre a las autoridades peruanas, y recalcó que, sin más, el asilo debía terminar.
El 13 de junio de 1951, en su tercera decisión, la Corte, afirmó que:
(1) En relación con la entrega del Dr. Haya de la Torre a las autoridades peruanas, en el momento de su sentencia de 20 de noviembre de 1950, Perú no había solicitado la entrega del refugiado y por eso no se había pronunciado. Así, no existía una situación de cosa juzgada (res judicata) respecto de la cuestión de la entrega.
(2) De acuerdo con la Convención de La Habana, el fin del asilo regularmente otorgado se lograba a través de la entrega de un salvoconducto, porque el asilo era una medida de protección temporal que no podía extenderse indefinidamente y se limitaba al “tiempo estrictamente necesario” hasta que el refugiado estuviera en seguridad.En el caso particular, sin embargo, por virtud de su sentencia de 20 de noviembre de 1950, el salvoconducto no procedía porque el asilo había sido otorgado manera irregular.
(3) Nada estaba previsto en la Convención para la cesación del asilo en caso de haber sido otorgado de manera irregular, pero este silencio no podía interpretarse en el sentido de una obligación de entregar al refugiado.
(4) Colombia no tenía obligación de entregar al Dr. Haya de la Torre a las autoridades peruanas.
La Corte consideró necesario volver a las fuentes del derecho internacional para juzgar este caso y se concentró en la fuente convencional (convenciones), y en la consuetudinaria (costumbre), dos de las cuatro fuentes del derecho internacional que se establecen en el Estatuto de la Corte Internacional de Justicia. Las otras dos son “los principios generales de derecho reconocidos por las naciones civilizadas”, y “las decisiones judiciales y las doctrinas de los publicistas de mayor competencia de las distintas naciones, como medio auxiliar para la determinación de las reglas de derecho…”
En relación con la costumbre, el Diccionario panhispánico del español jurídico la define como “una norma no escrita que resulta de una práctica general, constante, uniforme y duradera de los sujetos de derecho internacional público, aceptada por ellos como derecho”. Así, se ha considerado que la costumbre tiene dos elementos: el elemento material que consiste en una práctica amplia, constante y uniforme de los Estados; y el elemento sicológico, conocido como opinio juris sive necessitatis, a saber, “el convencimiento del sujeto de derecho de hallarse frente a una norma imperativa que le confiere derechos o le impone obligaciones”. De esta manera, es claro que “no toda práctica, aunque reúna las características del elemento material de la costumbre, constituye necesariamente una norma consuetudinaria”.
En términos de práctica constante y uniforme, pues la verdad es que el asilo diplomático en América Latina no la ha tenido, pero si ha habido una tradición duradera de todos los países de la región con un sentimiento de que se trata de un derecho, con sus respectivas obligaciones, aceptado, respetado, codificado y practicado por los Estados durante más de un siglo y medio. De hecho, el asilo diplomático en América Latina se practicó sin cuestionamiento desde los primeros momentos de las repúblicas recién independizadas hasta que Perú decidió hacerlo a mediados del siglo XX, con el caso del Dr. Víctor Raúl Haya de la Torre.
Descartada la costumbre regional, la Corte pasó a analizar el derecho vigente entre las partes a partir de las fuentes convencionales. Aquí es importante recordar que a lo largo del tiempo se han adoptado no menos de 10 tratados, unos regionales y otros subregionales, desde el Tratado de Montevideo sobre el Derecho Penal Internacional de 1889 hasta la Convención Interamericana sobre Extradición, adoptada en Caracas, en 1981. Son tratados sobre asilo diplomático y asilo territorial, pero también hay tratados sobre extradición que incluyen disposiciones sobre el asilo, pero como no se ha especificado qué disposiciones permiten y no permiten reservas, resulta difícil saber qué obligaciones rigen entre qué Estados, y como no se ha dicho que los tratados posteriores remplazan a los anteriores, entonces todos están vigentes. Además, si bien a todo este cuerpo jurídico se le llama interamericano, la verdad es que sus adherentes son principalmente los países de habla española, portuguesa y francesa del continente. De hecho, solo dos países no latinoamericanos se han adherido a estos instrumentos: Antigua y Barbuda a la Convención Interamericana de Extradición de 1981, y las Bahamas el Código de Derecho Internacional Privado de 1928 (Código Bustamante).
Pese a esta complicada realidad, el asilo territorial y la extradición, ambos reconocidos y practicados a nivel mundial, no presentan el mismo problema que el asilo diplomático. El problema es que este último solo se practica con sentido de derecho en América Latina, y por eso fracasaron los incansables esfuerzos del delegado de Uruguay para que se incluyera en la disposición relativa al asilo territorial durante la discusión de la Declaración de Derechos Humanos, en noviembre de 1948.
De todos modos, como argumenta el profesor Gonidec, en el caso del asilo del Dr. Víctor Raúl Haya de la Torre, Colombia no buscaba una sentencia de la Corte en el plano del derecho universal, sino con base en el derecho internacional americano. Perú no rechazó la existencia de un derecho internacional americano, pero alegó que de acuerdo con la Comisión de Derecho Internacional y el Capítulo VIII de la Carta de las Naciones Unidas, había una jerarquía de derechos por lo que el derecho internacional americano estaba subordinado al derecho internacional universal, y así, no podía contradecirlo sin ser ilegal en el plano internacional.
Por su parte, la Corte no se pronunció sobre la existencia de un derecho internacional americano, pero parece haber admitido su existencia de manera implícita y, en la práctica, se inspiró en la tradición latinoamericana para resolver el problema de la entrega del Dr. Haya de la Torre a Perú, por lo que también hubiera podido hacer lo mismo con el tema de la urgencia en el momento de otorgarle el asilo.
Sea como fuere, la Corte consideró que su deber era analizar el asilo diplomático y definir la relación jurídica que la Convención de La Habana establecía entre Colombia y Perú, pero no de dar solución al problema que oponía a Colombia y a Perú. ¿Por qué? Para el profesor Gonidec, la Corte se encerró en un método de interpretación restrictivo de los tratados por la naturaleza del asilo, a saber, una derogación de la soberanía territorial, y por el principio de la regla de la independencia y la libertad de los Estados. De ahí el rechazo de cualquier procedimiento técnico de interpretación que hubiera permitido dar al tratado su pleno efecto útil.
Hubo personas que criticaron la tercera decisión de la Corte porque no ordenó a Colombia la entrega del Dr. Haya de la Torre a Perú, independientemente de las posibles consecuencias. Y hubo otros para los que el caso se prestaba más a una comisión de conciliación o a un árbitro al que se le hubieran dado poderes y otorgado la capacidad de decidir. Pero ¿no fue eso precisamente lo que Colombia y Perú hicieron al presentar el caso a la Corte Internacional de Justicia?
Francisco Galindo Vélez es exEmbajador de El Salvador en Francia y Colombia, ex Representante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en Argelia, Colombia, Tayikistán y Francia, y ex Representante adjunto en Turquía, Yibuti, Egipto y México.