Por Los fundadores de las Naciones Unidas la destinaron a vivir con una importante paradoja: la igualdad de todos los Estados, grandes y pequeños, declarada a los cuatro vientos, pero con solo cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad y, para rematar, con poder de veto.
En la Conferencia de Yalta se acordó que los grandes tendrían poder de veto en la nueva organización internacional, pero la comprensión de su naturaleza y de su alcance no fue la misma para todos. Así, en la Conferencia de San Francisco se discutió si el veto debía bloquear toda consideración sobre cualquier tema que disgustara a uno de los cinco miembros permanentes, o si se debía permitir la discusión temas importantes.
Al final se logró que el veto fuera para temas sustantivos, por ejemplo, la aplicación de medidas coercitivas, investigaciones e imposición de acuerdos, entre otros, pero no para temas de procedimiento, por lo que se reconoció el derecho de discutir cualquier disputa en el Consejo. Ahora bien, este acuerdo no fue por el esfuerzo de los países medianos y pequeños, sino porque los Estados Unidos lograron convencer al Presidente del Consejo de Ministros de la Unión Soviética, Iósif Stalin, durante una reunión con el enviado del presidente Truman, Harry Hopkins, en Moscú, el 6 de junio de 1945.
Esta realidad contrastaba con la visión del Dr. Guerrero, pues para él, el principio de la igualdad de todos los Estados no admitía diferencias y debía ser parte de la cotidianidad de las relaciones internacionales. Su desaprobación del veto limitado a cinco países la hace saber en su análisis de la Declaración de Dumbarton Oaks, pero también le disgustaba la otra modalidad que viene de la unanimidad. En su libro, El orden internacional, refiriéndose a esta modalidad del veto, afirma que en la Sociedad de las Naciones se debió a la “fidelidad al viejo dogma de la soberanía absoluta” porque “la adopción de la unanimidad había de paralizar la actividad de la Asamblea y del Consejo a causa del derecho de veto que implicaba”. Por esta razón, en su propuesta de una Unión o Federación Mundial el Dr. Guerrero expresa su preferencia por un voto mayoritario.
En todo caso, se decidió seguir con las igualdades “orwellianas” heredadas de la Sociedad de las Naciones, pero aumentadas, ya que el veto es solo privilegio de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad o, como los llamaba el presidente Roosevelt, los “policías” del mundo. Ahora bien, en relación con el número de “policías” que había de tener el mundo, durante la Conferencia de Dumbarton Oaks, afirma Stanley Meisler en su libro United Nations: A History (Naciones Unidas: Una historia), el presidente Roosevelt manifestó el deseo de que Brasil fuera “el sexto policía”, pero los delegados del Reino Unido, Sir Alexander Cadogan, y de la Unión Soviética, Andrei Gromiko, se opusieron y hasta allí llegó el asunto.
Hay que decir que, durante la Conferencia de San Francisco, los países medianos y pequeños promovieron una amplia discusión sobre el veto, pues les disgustaba la desigualdad que establecía. Así, estos países presentaron a los grandes una lista de 23 preguntas sobre el funcionamiento de la nueva Organización Mundial, y el ministro de Asuntos Australia, Herbert Vere Evatt, se convirtió en el abanderado de los países medianos y pequeños. Se presentaron varias propuestas, por ejemplo, la del ministro Evatt de que el veto no debía aplicarse al arreglo pacífico de controversias. Esa propuesta contó con el apoyo de El Salvador, Chile, Colombia, México, Perú, Bélgica y Nueva Zelanda.
La batalla fue fuerte e importante. El senador Arthur H. Vandenberg, miembro de la delegación estadounidense, reconoció que a la mayoría de las naciones no les gustaba ninguna parte del asunto del veto. Pero el senador Tom Connally, también miembro de la delegación estadounidense, fue contundente al decir a los delegados de los países medianos y pequeños que podían volver a casa, si lo deseaban, e informar que habían vencido el veto, pero que podían agregar que habían hecho añicos la Carta. Y así quedó el mundo bajo el directorio de los cinco grandes, pero por su desempeño, el periodista estadounidense John K. Jessup, no dudó en calificar a Herbert Vere Evatt héroe australiano de la conferencia en un artículo que publicó en la revista LIFE en julio de 1945.
La posición de los P5 fue clara y contundente, pero falló la premisa en que se basaba el concepto de policías del mundo y el uso del veto: que los grandes mantendrían el entendimiento que habían tenido durante la Segunda Guerra Mundial. En el mundo de habla inglesa, esa dificultad para ponerse de acuerdo la llaman “gridlock”, es decir, atasco o embotellamiento.
Ahora bien, en un reciente artículo que publicó, en marzo de 2023, el United States Institute of Peace bajo el título de The U.N. Security Council Was Designed for Deadlock – Can it Change (Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas fue diseñado para el atasco: ¿Puede Cambiar?), Anjali Dayal y Caroline Dunton argumentan que esto no fue por accidente y que por eso el Consejo de Seguridad no puede ocuparse dealgunos de los problemas más importantes de la guerra y la paz en el mundo, por ejemplo, abordar, mitigar o detener el sufrimiento humano en un conflicto cuando uno de los P5 es parte del conflicto. Para ellas, el Consejo de Seguridad se estructuró explícitamente para que se estancara fácilmente, con cualquiera de los P5 capaz de detener unilateralmente su trabajo. Añaden que se le otorgó un papel descomunal en la paz y la seguridad internacionales, marginando a regiones y continentes enteros, en particular a las antiguas colonias que obtuvieron su independencia después de 1945.
En un artículo publicado en febrero de 2023, el Council on Foreign Relations presenta un resumen del uso del veto desde la fundación de las Naciones Unidas: desde 1991, Rusia lo ha hecho 32 veces; los Estados Unidos 18; China 16; y Francia y el Reino Unido no lo han utilizado. Antes de 1991, la Unión Soviética lo usó en 120 ocasiones; los Estados Unidos en 69; el Reino Unido en 32; Francia en 18; y China en 3.
En todo caso, como argumenta Anjali Dayal en el artículo titulado Security Council Gridlock Isn’t the End of Diplomacy – It’s the Start, que se puede traducir como el atasco del Consejo de Seguridad, que publicó el United States Institute for Peace en julio de 2023, el embotellamiento o atasco del Consejo no es el fin sino el comienzo de la diplomacia porque no es absoluto y “…nunca detiene el trabajo diplomático y humanitario”. Así, “las partes involucradas abordan la amenaza del veto como el comienzo de la creatividad diplomática. Despliegan herramientas procesales, negociadas e informales en la Asamblea General…, en el Consejo de Seguridad y a través de la Secretaría…cuando se enfrentan a la obstrucción explícita” de uno de los cinco miembros permanentes del Consejo, y buscan “vías alternativas de acción cuando un miembro permanente bloquea los acuerdos multilaterales, la resolución de conflictos, la asistencia humanitaria o la toma de decisiones”.
Así, por ejemplo, muchas misiones de mantenimiento de paz han sido exitosas, y la misión en El Salvador es una de ellas, con una característica sumamente importante: la División de Derechos Humanos se desplegó en el país meses antes de la firma de fin de conflicto y del despliegue de la Misión con sus componentes político, militar, policial y electoral. Al 31 de marzo de 2023, había 12 operaciones de mantenimiento de la paz, con policías y militares de 121 países; 71 operaciones desde 1948.
En relación con intervenciones de las Naciones Unidas para frenar una agresión y revertirla, la historia es compleja y complicada porque los cinco grandes raramente se ponen de acuerdo. El Consejo de Seguridad autorizó la intervención militar en Corea en 1950 como respuesta a la invasión de Corea del Norte, pero fue solo porque en ese momento la Unión Soviética estaba boicoteando a las Naciones Unidas por su negativa a admitir al nuevo gobierno revolucionario que había tomado el poder en China. El Consejo de Seguridad también lo hizo en 1990, después de que Irak invadiera Kuwait, porque en ese preciso momento la situación del mundo era inimaginada: hacía poco había caído el Muro de Berlín, había mayor entendimiento entre los cinco grandes y mucho optimismo. Desafortunadamente fue un optimismo fugaz.
Vale recordar que los cascos azules de las misiones de paz se utilizaron por primera vez durante la Crisis de Suez, en 1956, en el momento del despliegue de la Fuerza de Emergencia de las Naciones Unidas. Se había concluido que las fuerzas de las Naciones Unidas debían portar distintivos claros y se pensó en boinas azules, pero esa idea rápidamente se descartó cuando se entendió que se necesitaría mucho tiempo para producirlas en las cantidades necesarias, pero la solución llegó cuando se supo que había disponibilidad de importantes cantidades de cascos de los Estados Unidos almacenados en Europa. Esos cascos rápidamente se pintaron de azul; así comenzaron los ahora famosos cascos azules.
Francisco Galindo Vélez es exEmbajador de El Salvador en Francia y Colombia, ex Representante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en Argelia, Colombia, Tayikistán y Francia, y ex Representante adjunto en Turquía, Yibuti, Egipto y México.