Por Durante el conflicto armado en El Salvador se aplicó el Derecho Internacional de los Refugiados. El desarraigo por causa de la guerra fue muy importante. En su artículo Population in Motion: Salvadoran Refugees and Circulation Migration (Población en movimiento: Refugiados salvadoreños y migración de circulación, mayo de 1995), Adrian J. Bailey y Joshua G. Shane, citan fuentes que proporcionan estimaciones, que varían mucho para los Estados Unidos y México, del número de desarraigados salvadoreños en la segunda mitad de los años 1980: 500 mil desplazados internos; entre 720 mil y 1,042,340 en los Estados Unidos; entre 70 mil y 250 mil en México; 180 mil en Guatemala; 28 mil en Honduras; y 18 mil en Nicaragua.
De acuerdo con el Banco Mundial, en 1985 la población total del país era de 4.876 millones de personas. Si se hace un rápido ejercicio matemático y se suman las cifras con las estimaciones más bajas para los Estados Unidos y México, el total es de 1,516,000 personas desarraigas, es decir, el 31.1% de la población. Si se hace el mismo ejercicio con las estimaciones más altas para los Estados Unidos y México, el total es 2,018,340 personas desarraigadas, lo que representa el 41.4% de la población. Y, en todo caso, no hay que olvidar a los salvadoreños que fueron a Costa Rica, Panamá, Belice, Canadá, Europa y Australia para huir de la violencia.
Algo interesante en el caso salvadoreño es que la repatriación voluntaria de buen número de refugiados en países vecinos, principalmente Honduras, se realizó antes de la firma de los Acuerdos de Chapultepec. Para fines de noviembre de 1991, de acuerdo con el artículo ya citado, 26,646 refugiados habían regresado a El Salvador, de ellos 18,151 de manera organizada y 8,495 de forma individual. Se hizo con todas las garantías que establece el Derecho de los Refugiados y bajo la supervisión del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). Así,la agencia de la ONU para los refugiados pudo dar seguimiento a la situación de los retornados y extendió sus programas para que se beneficiaran desplazados internos e incluso poblaciones aledañas que no eran ni refugiados ni desplazados, pero que compartían la misma dura realidad.
La repatriación voluntaria de refugiados salvadoreños en Honduras exigió la mayor de las habilidades negociadoras de los involucrados (gobiernos de El Salvador y Honduras, el ACNUR, organizaciones no gubernamentales y representantes de los propios refugiados), y como señala Molly Todd en su libro Beyond Displacement: Campesinos, Refugees and Collective Action the Salvadoran Civil War(Más allá del desplazamiento: Campesinos, refugiados y acción colectiva en la guerra civil salvadoreña – 2010), si bien el gobierno hondureño y el ACNUR hablaban directamente con los refugiados, el gobierno salvadoreño prefería no hacerlo directamente hasta días, incluso horas antes, de la hora de salida de los refugiados hacia El Salvador.
El gobierno salvadoreño insistía en que el país estaba en guerra y que no estaba en condiciones de brindar protección a los retornados, y si bien eso era cierto, como dice Molly Todd en el libro ya citado, también le preocupaba que el retorno de refugiados fuera una maniobra del FMLN para crear un anillo alrededor del departamento de Chalatenango, la región de retorno de los refugiados, para convertirlo en área de “refugio de terroristas”.
Cabe recordar que el ACNUR había trabajado durante años en un enfoque multilateral para brindar protección y lograr soluciones duraderas para refugiados en la región. Ya en 1981 se había dado cuenta de que la cuestión de refugiados había cambiado por la situación en América del Sur, de donde todavía salían refugiados que huían de las dictaduras,y en Centroamérica, donde había cambiado la naturaleza de la amenaza (violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos, etc.), y donde las cifras de refugiados eran muy altas, pues en ese momento las guerras hacían estragos en El Salvador, Guatemala y Nicaragua, y afectaban también a países receptores de refugiados como Honduras, Costa Rica, Belice y México. Por esa razón, ese mismo año, en Ciudad de México, el ACNUR organizó el Coloquio sobre la protección internacional de los refugiados en América Latina.
Ese fue el primer paso de un proceso que significó un importante desarrollo progresivo del derecho de los refugiados. Le siguió, en 1984 en Cartagena de Indias, Colombia, el Coloquio sobre la protección internacional de los refugiados en América Central, México y Panamá: Problemas jurídicos y humanitarios. Allí, se adoptó de la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados, un instrumento innovador que contiene una definición ampliada del término refugiado, inspirada en la definición que las naciones africanas habían adoptado en 1969 en el marco de la Organización de la Unidad Africana, reitera los estándares mínimos para el trato de refugiados en casos de afluencia masiva, recalca el carácter pacífico, apolítico y exclusivamente humanitario del asilo, e incluye medidas para reducir la tensión en regiones fronterizas, por ejemplo, mediante el establecimiento de campamentos de refugiados a una distancia razonable de las fronteras.
Un tercer paso se dio con la Conferencia internacional sobre los refugiados centroamericanos (CIREFCA), en Ciudad de Guatemala en 1989, para lograr soluciones duraderas al problema del desarraigo en Centroamérica. Se adoptaron dos documentos: Los Principios y criterios para la protección y asistencia a los refugiados, repatriados y desplazados centroamericanos en América Latina, y la Declaración y plan de acción concertado en favor de los refugiados, retornados y desplazados centroamericanos. Tuvo dos vinculaciones fundamentales: (1) al desarrollo económico y social, ya que eran fuentes importantes de problemas políticos y de violencia en la región; y (2) al proceso de Esquipulas para poner fin a las guerras en la región.
En relación con estas vinculaciones, en su libro Protection by Persuation: International Cooperation in the Refugee Regime (Protección por persuasión: Cooperación internacional en el régimen de refugiados -2009), Alexander Betts incluye una cita muy diciente: “El aspecto más importante de CIREFCA es su vínculo íntimo con la búsqueda concertada de los presidentes centroamericanos, con el apoyo del secretario general de las Naciones Unidas, de una paz negociada…Una lectura cuidadosa de los documentos de CIREFCA lleva a la conclusión de que Esquipulas II es el puntal de la Conferencia. Un análisis de la Declaración de CIREFCA destaca la interrelación de los esfuerzos a favor de la paz, la democracia y el desarrollo que se están realizando en Centroamérica. Esta interrelación se reafirma más explícitamente en las secciones tituladas Fundamentos del Plan de Acción donde los países afectados vinculan las propuestas de soluciones a favor de los grupos afectados con esfuerzos dirigidos a la paz y el desarrollo regional que enmarca estas propuestas en Esquipulas II y que vincula el éxito del Plan de Acción al desarrollo económico y social de la región”. Esta es una traducción libre del texto en inglés.
Añade que, al crear las condiciones para incrementar la participación de los propios interesados, CIREFCA fomentó el diálogo y el consenso en la región, alivió las tensiones internas, humanizó los conflictos y brindó oportunidades para el diálogo y para lograr acuerdos entre los contendientes. Así las cosas, continúa diciendo, la repatriación voluntaria y la puesta en marcha de proyectos en zonas afectadas por conflictos internos promovieron la reconciliación entre sectores sociales con posiciones políticas antagónicas, estimulando el entendimiento y el respeto de los derechos humanos.
Sin embargo, el proceso no se detuvo allí porque el ACNUR concluyó que el marco de protección y de las soluciones duraderas no podía estar completo mientras no incluyera la protección por motivos de género. Para lograr ese objetivo, en 1992 en Ciudad de Guatemala, el ACNUR organizó el Foro regional sobre enfoque de género en el trabajo con mujeres refugiadas, retornadas y desplazadas (FOREFEM).
FOREFEM propuso que el ACNUR promoviera, como señala Pirkko Kourula en su libro Broadening the Edges: Refugee Definition and International Protection Revisited(Ampliando las fronteras: Revisitando de la definición de refugiado y de la protección internacional - 1997), la adopción de instrumentos jurídicos internacionales y leyes nacionales para que la persecución por motivos de género fuera considerada causa para la obtención de la condición de refugiado, la concesión del asilo y el ejercicio del derecho al retorno.
Así las cosas, todo este esfuerzo tuvo al menos tuvo al menos tres dimensiones fundamentales:
(1) Jurídica, para adaptar y desarrollar normas que respondieran a la nueva realidad en materia de protección y búsqueda de soluciones duraderas.
(2) Política, para vincularlo los esfuerzos en materia humanitaria a los procesos de paz y para lograr el apoyo de todos los interesados, países dentro y fuera de la región, organizaciones no gubernamentales, otras organizaciones internacionales y los propios refugiados y desplazados.
(3) Económica y social, pues el atraso en estos temas era una importante causa de violencia.
Francisco Galindo Vélez es exEmbajador de El Salvador en Francia y Colombia, ex Representante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en Argelia, Colombia, Tayikistán y Francia, y ex Representante adjunto en Turquía, Yibuti, Egipto y México.