Por La pregunta de más Estado y menos privado o de más privado y menos Estado es muy importante, pero en el caso de El Salvador había que contestarla, y ahora analizarla, teniendo como fondo la realidad de un país subdesarrollado apenas saliendo de una profunda y cruda guerra interna y escasamente empezando un incierto proceso de construcción de la paz. Una parte de la respuesta siempre ha estado en el justo medio que impulsaban los sabios griegos de la antigüedad, y otra parte en que no hay que fiarse a pie juntillas de recetas de tallas únicas para todo el mundo, pues no es lo mismo un país subdesarrollado que recién pone fin a un profundo conflicto civil que un país desarrollado y en paz, o incluso un país subdesarrollado que no ha tenido una guerra fratricida.
Para 1989, cuando El Salvador empezó a poner en marcha la nueva visión neoliberal de la economía ya era evidente que el neoliberalismo no era todo lo que habían dicho los expertos. En su escrito Development Beyond Neoliberalism? Governance, Poverty Reduction and Political Economy (¿Desarrollo más allá del neoliberalismo? Gobernanza, reducción de la pobreza y economía política), David Craig y Doug Porter señalan que ese mismo año el Banco Mundial planteó por primera vez el tema de la “crisis de la gobernanza” en un “controvertido pero humilde” estudio titulado Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Development- A Long-Term Perspective (África subsahariana: de la crisis al desarrollo sostenible – una perspectiva de largo plazo). En ese estudio se presentó una paradoja circular: la ejecución efectiva de las reformas para crear un Estado capaz requería que los gobiernos mantuvieran el rumbo con “medidas correctivas”, pero que eso también requería un Estado ya fuerte y capaz. Así las cosas, para 1989 ya había evidencia empírica que parece ser que no se tomó en cuenta, o que no se le valoró debidamente en El Salvador.
También es interesante recordar que en ese mismo informe del Banco Mundial se argumentaba que una de las causas fundamentales de los malos resultados económicos del pasado había sido el fracaso de las instituciones públicas porque, si bien la iniciativa del sector privado y los mecanismos del mercado son importantes, las medidas adoptadas tenían que ir de la mano de una buena gobernanza con un servicio público eficiente, un sistema judicial confiable y una administración que rindiera cuentas a su público.
Todo esto hacía necesario un mejor equilibrio entre el gobierno y los gobernados, pero también porque ya había una creciente convicción de que el desarrollo debía ser más de abajo para arriba que de arriba hacia abajo porque se necesitaban mayores esfuerzos para crear capacidades, lograr una población mejor capacitada y más sana y fortalecer grandemente el marco institucional. Por estas razones, el estudio brindaba su apoyo al concepto de Cambio Social y Comportamiento (CSC) de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNICEF), un enfoque de desarrollo basado en la persona que considera que los seres humanos deben ser el núcleo de todas las políticas y programas.
En resumen, Jonathan D. Ostry, Prakash Loungani, y Davide Furceri, consideran en su escrito, Neoliberalism: Oversold? (Neoliberalismo: ¿Sobrevendido?), que los beneficios de algunas políticas que son una parte importante de la agenda neoliberal parecen haber sido algo exagerados. En el caso de la apertura financiera, algunos flujos de capital como la inversión extranjera directa parecen haber brindado los beneficios que se les atribuían, pero en otros, particularmente los flujos de capital a corto plazo la historia es diferente porque los riesgos, en términos de volatilidad y posibilidad de crisis, se hacían más importantes. Además, dado que tanto la apertura como la austeridad estaban asociadas con un aumento en la desigualdad de ingresos, este efecto redistributivo creaba un circuito de retroalimentación adversa.
A los gobiernos con amplio espacio fiscal les iba mejor con la deuda, pero ya para aquel momento, continúan diciendo, había pruebas sólidas de que la desigualdad podía reducir significativamente tanto el nivel como la durabilidad del crecimiento. La evidencia del daño económico causado por la desigualdad sugería que las autoridades debían estar más abiertas a la redistribución. Por supuesto, enfatizan que también se podían diseñar políticas para mitigar algunos impactos por adelantado, por ejemplo, mediante mayor gasto en educación y capacitación porque ampliaban la posibilidad de oportunidades. Además, las estrategias de consolidación fiscal, cuando fueran necesarias, podían diseñarse para minimizar el impacto adverso en los grupos de bajos ingresos, pero en algunos casos las consecuencias distributivas adversas tendrían que remediarse después de que ocurrieran mediante el uso de impuestos y gasto público para redistribuir el ingreso.
En El Salvador, algunos programas económicos y sociales que se pusieron en marcha en la postguerra se ejecutaron buscando cumplir con la formalidad de hacerlo para convencer a parte de la población nacional y a la comunidad internacional que aquello iba en serio, pero se nota que también se buscaba, por un lado, minimizar cualquier impacto positivo para el FMLN y, por otro, limitar el impacto que podían tener en la manera en que parte del establecimiento hacía las cosas en el país.
Así, por ejemplo, Christine Wade en Captured Peace: Elites and Peacebuilding in El Salvador (Paz capturada: Elites y construcción de la paz en El Salvador), habla de “la paz capturada”. Para la Dra. Wade, en la consolidación de la paz capturada las élites estatales y locales pueden reorientar la distribución de la asistencia para maximizar sus intereses. Más allá de simplemente proteger el statu quo, ese escenario les permite dirigir los recursos aportados por el proceso de paz para reforzar esos intereses en los años venideros. Así, concluye que esa captura fue posible por una variedad de factores, incluido el diseño institucional y las estructuras y relaciones de poder duraderas, que pueden trascender o limitar las perspectivas de consolidación de la paz y la democratización.
Esto, sin embargo, no era nada nuevo, ya que el problema se había identificado desde hacía mucho tiempo en América Latina, y Lars Schoultz recuerda en su artículo The Responsiveness of Policy and Institutional reform to aid Conditionality, algo así como la capacidad de respuesta de las reformas políticas e institucionales a la condicionalidad de la ayuda, que durante Alianza para el Progreso los Estados Unidos habían tratado de convencer a las élites de los países de América Latina de la importancia del cambio, pero la lección de la Alianza para el Progreso fue que los gobiernos estaban interesados en recibir fondos estadounidenses, pero no en reformas socioeconómicas y hábilmente encontraron formas de obtener la ayuda sin hacer las reformas. De esa manera, los gobiernos latinoamericanos aprobaron “leyes modelo de reforma”, crearon burocracias gubernamentales adecuadas para supervisar las reformas y luego se negaron a implementarlas.
Al analizar El Salvador como experiencia de resolución de conflictos, también es importante tener debida cuenta de la decisión de las Naciones Unidas de retirar ONUSAL (Misión de las Naciones Unidas en El Salvador), en 1995, antes de que hubiera completado su mandato de verificación. A este efecto, Graciana del Castillo en su libro Obstacles to Peacebuilding (Obstáculos para la construcción de la paz), afirma que para salir rápidamente del país el Consejo de Seguridad descuidó los asuntos pendientes y la sostenibilidad de los programas de reintegración. Los recursos inadecuados de MINUSAL (Misión de las Naciones Unidas en El Salvador), la operación sucesora de la ONUSAL para la construcción de la paz, y aún más importante la actitud de hacer las cosas como de costumbre (business as usual) del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y del Banco Mundial, junto con la menor participación de importantes donantes, contribuyeron a las dificultades de la transición de la economía de paz a la economía del desarrollo.
La salida prematura del radar del Consejo de Seguridad, continúa diciendo Graciana del Castillo, fue un problema porque las Naciones Unidas dieron al PNUD, en su calidad de coordinador del sistema de desarrollo de la Organización Mundial, el liderazgo sobre “asuntos pendientes” y, así, se perdieron muchos de los logros y el proceso de paz se marchitó. Concluye diciendo que la falta de apoyo financiero y técnico para los beneficiarios de los programas de reintegración (tierras y otros), obligó a muchos beneficiarios a abandonar su recién adquirida participación en la economía salvadoreña, con trágicas consecuencias para la seguridad y los medios de vida lícitos.
Si se mira el país con la perspectiva que da el tiempo, que siempre es mucho más fácil, se puede concluir que se perdió una oportunidad porque la ejecución adecuada de esos programas hubiera podido crear una situación económica y social más estable en las zonas rurales mediante la integración y la participación local, dando a la población un sentido de pertenencia al sentirse parte de la vida política, institucional y civil del país. Esto tal vez no hubiera impedido pero si hubiera hecho mucho más difícil el crecimiento de grupos delincuenciales como las maras, pues los hubiera privado de un terreno sumamente fértil para su desarrollo. Así, el fracaso en la ejecución de esos proyectos, que no eran para nada revolucionarios, no sólo confirmó el anclaje del país en el ciclo interminable de un subdesarrollo cada vez mayor, sino que crearon las condiciones perfectas para la mutación de la violencia y la expansión de los grupos delincuenciales que después penetraron profundamente en las comunidades y hundieron al país en otra vesania espiral de violencia.
Exembajador de El Salvador y exrepresentante del ACNUR