Por ¿Cómo se puede transformar un Estado? ¿Cuál es la manera más expedita de provocar cambios en la sociedad? La historia reciente de El Salvador (1950-2024) nos da una interesante muestra de cómo y de qué maneras se han impulsado o tratado de imponer esos cambios por una interesante variedad de actores entre los que destacan políticos, militares, partidos, sociedad civil, etc. Si tomamos como referencia 1950, es inevitable pensar en la constitución de ese año, la cual dio soporte legal a un ambicioso proceso de cambios acumulativos que impactaron en la política y la economía, rearticulando el quehacer estatal, al punto de crear lo más cercano que tuvo el país a un estado interventor y de bienestar.
Sin embargo, desde finales de la década de 1960, se comenzó a gestar un proyecto revolucionario que intentó cambiar radicalmente la realidad nacional por la vía de la revolución, aspiración que requería obviamente el uso de la violencia armada, proceso que tomó fuerza en la década de 1970. Bien podría decirse que la guerra civil fue una disputa por la manera de gobernar y de promover los cambios que cada bando consideraba válidos. Como ninguno se pudo imponer, hubo de recurrirse a la negociación. Los acuerdos de paz pueden verse como una gran reforma política, cuyo mayor mérito fue garantizar el pluralismo político en un entorno de libertad de organización, pensamiento y expresión, que ya extrañamos.
En todos los casos señalados anteriormente, hubo un componente de negociación política, que a menudo se encauzaba fuera del ámbito estatal. Ni en los tiempos más duros de la dictadura militar hubo posibilidad de que un solo grupo impusiera su voluntad: ya fueran partidos políticos, movimiento social, fuerzas económicas o los mismos Estados Unidos. Cada coyuntura obligaba a negociar y/o valorar consecuencias, en muchas ocasiones esas consideraciones terminaban morigerando las iniciativas del grupo en el poder.
Esa dinámica política de negociación y búsqueda de consensos básicos se intensificó en la posguerra; no podía ser de otra forma en un contexto de democratización. Tuvo efectos positivos, el más valioso fue la tolerancia. Pero también negativos; no faltaron las componendas entre el partido en el gobierno y las mal llamadas “terceras fuerzas”. Quizá para la población lo más negativo fue el estancamiento de medidas necesarias si la correlación de fuerzas no era suficiente. A veces incluso el marco legal y la separación de poderes no lo permitía. De ahí que no fueran extraños los vetos presidenciales o las sentencias de la Sala de lo Constitucional, parando iniciativas legales del legislativo o el ejecutivo. A veces, esos signos de democracia y estado de derecho fueron mal vistos por gobernantes e incluso por la población.
Pues bien, esas vías han sido superadas a todos los niveles por el actual gobierno, que no solo ha desmantelado buena parte del aparataje institucional que nos costó décadas construir, sino que lo ha sustituido por otro en que predomina la concentración del poder en el ejecutivo, la pérdida de independencia de poderes, la falta de transparencia y los abusos de funcionarios, desde los más altos hasta los inferiores. Paradójicamente, ese proceso de consecuencias tan negativas se ha realizado utilizando las herramientas de la democracia.
El Mapa de las transformaciones institucionales en El Salvador 2019-2024, publicado recientemente por Observa El Salvador, demuestra con mucha rigurosidad cómo se ha dado ese proceso. El estudio analiza los productos de las legislaturas desde el 1 de junio de 2019 al 31 de mayo de 2024. Es decir, los dos periodos del actual gobierno. Se identificaron 1575 productos legislativos, de los cuales se analizaron 1501, porque estos son los que tienen relación con el objeto de estudio. El trabajo ha sido muy riguroso; parten de objetivos, un marco de referencia muy bien hecho, pero que ya ha sido sobre pasado por la realidad, pues poco de lo que discute sigue siendo válido para el país. Una vez identificados los productos legislativos se procedió a su análisis con miras a determinar su impacto y a hacer un análisis de riesgo: sector poblacional afectado, si la normativa analizada generaba concentración o centralización del poder político, si producía afectación económica o si generaba un peligro o conflicto para la democracia o la ciudadanía.
Los resultados son elocuentes y altamente preocupantes. En algunos casos cuestionan preconceptos; por ejemplo, aquello de que los diputados no trabajan. Pues sí han trabajado, y aquí me refiero a los del partido de gobierno. Sí han trabajado, aprobando todo lo que ha interesado al presidente, que estudios y análisis no han hecho, dada la calidad de las intervenciones de la bancada oficial y la cantidad de veces que han recurrido a la dispensa de trámites. Digo esto a partir de mi conocimiento, que el dato no fue considerado en el estudio y hubiera sido muy revelador. Sin embargo, la sintonía entre el ejecutivo y el legislativo se aprecia al ver que solo un 4% de decretos fueron vetados y archivados (55) y un 1% fueron observados y archivados (16). Un avasallador 95% fueron aprobados y publicados en el Diario Oficial. Ese maridaje se confirma al analizar el origen de las mociones. El 54% de los decretos provino del ejecutivo en sus diferentes instancias y el 42% de la misma Asamblea. Se concluye que la independencia de poderes desapareció.
Muchos hemos caído en la trampa de resaltar cómo el accionar de gobierno ha conducido a una extrema concentración de poder en el ejecutivo, y más precisamente en la presidencia. Y casi siempre se termina asociando con un hambre de poder, con lo cual pareciera que el poder se convierte en un fin en sí mismo. Cuando en realidad también es un medio para lograr otros objetivos. Un elemento que se debiera destacar de ese estudio es que demuestra que ese acaparamiento de poder tiene otras implicaciones. De los decretos analizados el 45% está relacionado con fiscalidad y tributación, es decir tiene que ver con formas en que el Estado extrae recursos y con formas de invertirlos. Al final de cuentas, tratan sobre dinero. Un 18% de decretos afectan a la administración y un 11% afectan directamente la actividad económica. Sumados los tres rubros resulta que 792 decretos están relacionados con dinero, ya sea público o privado. Es mucha plata. Surge inmediatamente la tentación de pensar cuál sería el fin último de la concentración de poder, y no hay que ser extremadamente perspicaz para llegar a la conclusión obvia: Hay grupos de poder que se benefician directa o indirectamente de esos cambios. Y nada apunta a que los beneficiarios sean las masas que votan y admiran al presidente.
El informe también confirma que toda esa producción legislativa ha provocado una concentración y centralización del poder; 335 decretos a lo primero y 329 a lo segundo. Ciertamente preocupante, pero esto ya lo sabíamos o al menos lo intuíamos. Hoy queda comprobado. El informe explica que hay concentración de poder cuando “las funciones se unan en relación al poder ejecutivo”, manteniéndose una relación de jerarquía; o cuando la modificación impuesta conduzca a depositar en la presidencia decisiones relevantes o a incrementar su incidencia política en otros órganos. Manifestaciones elocuentes de esa concentración de poder son la destitución de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del fiscal general, y la consecuente imposición de sus sustitutos, pero también el nombramiento de funcionarios afines al ejecutivo en diferentes instancias. Los efectos, los conocemos bien. La centralización implica la unión de varios campos en un centro común y la necesaria dependencia y subordinación al poder central, el ejemplo más claro es la creación de la Dirección de Obras Municipales, que centraliza recursos y atribuciones, antes descentralizados. Hay mucho poder y mucho dinero a disposición de la DOM, en un entorno de extrema opacidad.
La falta de transparencia es otro de los resultados de tales dinámicas legislativas. Hay una reserva generalizada de información pública, a la cual debe agregarse el creciente temor de funcionarios y empleados a brindar declaraciones sobre su quehacer. Se ha vuelto habitual ver en los medios de prensa notas donde indican que pidieron su versión a funcionarios implicados en los temas que abordan, y simplemente no recibieron respuesta. Otro dato paradójico de un gobierno con fama de comunicador. Sí comunica, pero en una sola vía, la de su conveniencia política. Lo que convierte esa comunicación en simple monólogo, ya que no hay manera de responderle y menos cuestionarle.
Quizá la mejor manera de entender cómo funciona la política en el país sea el ya permanente “régimen de excepción”. Tan asumido está que su formal prórroga cada mes hace rato dejó de ser noticia. No hay manera de discutir las razones por las que, según el gobierno, debiera mantenerse. Especialmente, cuando es el mismo gobierno el que más celebra su éxito. El efecto más publicitado es el masivo encarcelamiento de supuestos pandilleros. Pero un efecto paralelo ha sido la creciente militarización de la seguridad pública, que lleva aparejado un incremento de recursos financieros a la Fuerza Armada.
El Mapa de las transformaciones institucionales en El Salvador 2019-2024 es un documento que debiera leer todo ciudadano preocupado por el país. Es un esfuerzo que merece el reconocimiento público, y ejemplo de cómo la investigación y la reflexión son necesarias para entender los trasfondos del poder. No hay decisiones políticas ingenuas. Lastimosamente, mucha gente está deslumbrada con luces de colores, villas navideñas y otros artilugios, pensados como distractores de pensamiento, pero financiados con dineros públicos.
Historiador, Universidad de El Salvador