Por Durante los años de la Segunda Guerra Mundial, el Dr. Guerrero dedicó tiempo a la redacción de su libro El orden internacional, que también se publicó en francés bajo el título de L’ordre international. Es un libro que contiene un valioso análisis de las relaciones internacionales de la primera mitad del siglo XX y de la experiencia de la Sociedad de las Naciones. Allí presenta también las razones por las que había necesidad de una nueva organización internacional, y propone una Unión o Federación Mundial para la Paz diseñada para cumplir, verdaderamente, con una misión de mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.
La publicación del libro coincidió con el inicio de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Organización Internacional, en San Francisco, en abril de 1945, pero su propuesta era tan diferente de lo que se expone en la Declaración de Dumbarton Oaks, que no cuesta concluir que no llamó mucho la atención de los arquitectos del sistema internacional de la segunda posguerra mundial. Y es que: ¿Cómo podía interesarles que la paz y la seguridad internacionales estuvieran en manos de todos los Estados y no solo en las de unos pocos? ¿Cómo podía cautivarles la idea de que esos pocos no tuvieran poder de veto? ¿Cómo podía seducirlos la noción de que todo se decidiera por mayorías y que esas decisiones habían de ser obligatorias para todos, incluidos los grandes?
El Dr. Guerrero afirma que, “La novedad de la concepción wilsoniana, traducida en las disposiciones del Pacto de la Sociedad de las Naciones, no residía ni en la enunciación de los principios inscritos en el preámbulo, ni en la idea de ayuda mutua como medio de evitar la guerra. En efecto, estos principios habían sido ya consagrados por el derecho internacional. En cuanto a la ayuda mutua, recordaba de cerca el sistema de alianzas, ensayado desde hacía largo tiempo. En cambio, el postulado según el cual toda guerra de agresión interesa a la totalidad de la sociedad y entra en la categoría de actos internacionales ilícitos, constituía, sin duda alguna, un elemento nuevo en la vida internacional, y transformaba el derecho de guerra incondicionado, admitido en todos los tiempos, como tributo esencial de la soberanía del Estado”.
Recuerda también que a lo largo de la historia se habían ensayado diferentes métodos para lograr el entendimiento entre seres humanos, a saber, la persuasión, la fuerza y la colaboración internacional en un marco de derecho, pero consideraba que pese a que ninguno había logrado su objetivo, “el resultado negativo de la Sociedad de las Naciones, lejos de invalidar el principio, permitió darse cuenta de las bases en que debería fundarse la organización llamada a sustituirla”.
La nueva realidad del mundo ya no permitía prescindir de una institución internacional que permitiera a todos los Estados reunirse en un solo lugar, conocerse, hablar, compartir, resolver sus disputas por medios pacíficos, mantener la paz y la seguridad internacionales, fomentar la cooperación internacional en temas fundamentales como los derechos humanos, la salud, la educación, la protección de los refugiados y los apátridas, los derechos de los trabajadores, y el desarrollo económico y social, entre otros. La razón se encontraba en el cambio de la naturaleza de la guerra, pues cuando se trataba de conflictos localizados con “efectos limitados, que interesaban únicamente a las naciones beligerantes, la acción internacional en favor del mantenimiento de la paz hallaba su legitimación únicamente en el punto de vista humanitario, teniendo en cuenta la voluntad de los Estados interesados. Cualquier iniciativa de otro carácter chocaba con el principio de no intervención”. Sin embargo, la “guerra ha cambiado de aspecto al crearse una trabada interdependencia de intereses entre los Estados en todas las esferas de sus actividades. Los conflictos armados son susceptibles de adquirir en los momentos actuales proporciones imprevisibles, y afectan profundamente los intereses de los pueblos, tanto desde el punto de vista material como moral”.
El Dr. Guerrero era contrario a que la responsabilidad del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales estuvieran en manos de un solo Estado, o grupo de Estados, pues juzgaba que era responsabilidad de todos, grandes, medianos y pequeños, y que, por lo tanto, la comunidad internacional debía estar organizada de forma tal que permitiera a la colectividad de los Estados ser parte de todas las decisiones. Por esta razón, consideró que el “esfuerzo de una sola Potencia o un grupo de Potencias es insuficiente para resolver de una manera definitiva o durable el problema general de la paz, éste debe ser considerado en lo sucesivo como un problema cuya solución puede plantearse únicamente en la esfera internacional”.
Además, estaba convencido de que el acuerdo de Dumbarton Oaks solo podía funcionar si los países que lo elaboraron eran capaces de mantener su alianza una vez terminada la guerra, pero él vio claramente la rivalidad que se dibujaba: “Las grandes potencias parten de un postulado cuyas premisas son completamente falsas. Consideran que la paz y la seguridad internacionales solamente pueden estar garantizadas por las fuerzas que obtengan la victoria. Si han de asumir la responsabilidad del mantenimiento de la paz y de la seguridad, nada más lógico que estas potencias se encargaran de la dirección del mundo. Para admitir tal postulado sería preciso tener la seguridad de que el acuerdo que actualmente reina entre dichas potencias continuará indefinidamente. Pero si se pudiera tener esa garantía, ¿qué objeto tendría la organización de una nueva Sociedad de las Naciones? Si, por el contrario, se considera el porvenir desde el punto de vista más realista, convendría prever que la paz pudiera estar eventualmente amenazada por uno o por varios de los aliados actuales. En tal caso, la responsabilidad recaería, principalmente, sobre los Estados pequeños y medianos, cuyo concurso se menosprecia en las proposiciones de Dumbarton Oaks. Para responder, pues, a una y otra de estas dos eventualidades y hacer, asimismo, eficaz la acción de todos los miembros de la nueva Organización, sería menester que estos fueran regidos por la misma ley y sometidos a una disciplina común”.
Fue visionario, pues la alianza para derrotar a las Potencias del Eje duró poco, y de su fin vendría una enorme rivalidad entre super potencias que se bautizaría como Guerra Fría. En realidad, no había terminado la guerra cuando ya se percibían fisuras.
En todo caso, para el Dr. Guerrero, una organización internacional encargada de mantener la paz y la seguridad internacionales debía ocuparse tanto de actos de agresión como de actos de fuerza que no necesariamente constituyeran actos de guerra. Y este fue otro tema en que manifestó la coherencia de su pensamiento, pues ya en 1924 había luchado por que se incluyera en el proyecto de Protocolo sobre el arreglo pacífico de las disputas internacionales. En El orden internacional recuerda que “el proyecto presentado por la Subcomisión de la Primera Comisión de la Asamblea de 1924, prohibía recurrir a la guerra, pero no a la fuerza, de suerte que la determinación de los casos de agresión y del Estado agresor no daba entera satisfacción. Para hacer más explícitas las disposiciones propuestas a la Comisión, fue presentada una proposición [por el Dr. Guerrero] que tendía a condenar por igual el recurso a la fuerza y a la violencia, y a asimilar estos actos a los casos de agresión”.
El Dr. Guerrero explicó su propuesta en términos de “que las disposiciones coercitivas y de represalias permitidas por el antiguo derecho internacional, no eran compatibles con el nuevo régimen internacional creado por el Pacto de la Sociedad, ni con el Protocolo en discusión en aquel momento, y que, por consiguiente, juzgaba necesario dar a los Estados las garantías expresas contra los actos de fuerza o de violencia, aunque no constituyeran verdaderos actos de guerra”.
Sin embargo, los representantes de Francia, Japón, Italia y Brasil “rogaron al representante de El Salvador que retirase su proposición, dado que su adopción ponía en peligro la aceptación unánime del Protocolo que se discutía. Sin embargo, el acuerdo fue unánime respecto al fondo de la proposición, tanto es así que el ponente pudo declarar: ‘El texto habla del recurso a la guerra, pero en la discusión ha quedado entendido que con ello se apuntaba a los casos de mayor gravedad, pero que en el espíritu del Protocolo, todos los actos de violencia y de fuerza, aun cuando no constituyeran un verdadero acto de guerra, serían, sin embargo, tomados en consideración por el Consejo’” [de la Sociedad de las Naciones].
Ese Protocolo establecía normas de garantía mutua contra la agresión, con la obligación de solucionar los diferendos por medios pacíficos, por ejemplo, una decisión obligatoria de la Corte Permanente de Justicia Internacional, una decisión de un comité de árbitros, o una decisión unánime del Consejo de la Sociedad. Solo 19 países lo firmaron, lo que significó que su aplicación fue limitada.
En su visión de lo que exigía la nueva posguerra, el Dr. Guerrero dio a conocer el fondo de su alma: “Habrá que reorganizar todo: los espíritus y los corazones, en el sentido del bien y de la belleza, el de la solidaridad humana y el de la unidad del mundo, las costumbres internacionales y las disciplinas jurídicas”.
Francisco Galindo Vélez es exEmbajador de El Salvador en Francia y Colombia, ex Representante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en Argelia, Colombia, Tayikistán y Francia, y ex Representante adjunto en Turquía, Yibuti, Egipto y México.